El papel de los Think-Tanks y su influencia

 

Ante todo quisiera expresar mi agradecimiento a los organizadores de este encuentro, el INCIPE, por haber reunido en torno a una misma mesa a la práctica totalidad de personas que, a través de distintos centros y con diversos enfoques, se han venido dedicando al estudio y análisis de los temas de seguridad y defensa.

 

También agradecer el esfuerzo de todos los presentes y, muy en particular, a cuantos vienen de fuera de Madrid.

 

Es una satisfacción que nos juntemos caras conocidas de tantos años y batallas, pero sobre todo quiero dejar bien claro que me congratulo de que el INCIPE haya convocado estas reuniones para que reflexionemos sobre la situación y perspectivas de futuro de los estudios estratégicos, de seguridad y defensa, o de paz y seguridad y defensa, en España.

Los estudios estratégicos no se han caracterizado precisamente por realizar un autoanálisis de sus desarrollos, aciertos y lagunas, posiblemente porque la estrategia, ya se entienda como arte o como ciencia, está por naturaleza obligada a la acción. Los análisis de defensa suelen, por tanto, orientarse a la crítica de decisiones políticas y militares, al estudio de alternativas y a proponer cursos específicos de actuación. En ese sentido, yo siempre he pensado que los estudios de defensa no son algo inocente ni que puedan explicarse en razón de su estética. Están irremisiblemente vinculados a la decisión y a la acción. A la política.

 

Si uno se para a mirar la bibliografía producida en estos años en torno a la seguridad y a la defensa, la aplastante mayoría de títulos aborda cuestiones concretas: desde la reforma militar en Polonia a las tendencias del nuevo orden estratégico, pasando por la ampliación de la Alianza Atlántica, la proliferación de sistemas de destrucción masiva y la 'infoguerra'.

Pocos, poquísimos ensayos dedicados a analizar y evaluar la propia historia de los estudios estratégicos, sus supuestos teóricos y condicionantes, su epistemología y todas esas cosas que se discuten en la academia para desarrollar una disciplina.

 

A lo largo de estas páginas iré citando alguno de estos trabajos. No obstante, mantendré un tono más personal y coloquial que académico. Si yo puedo aportar algo en nuestra reflexión común posiblemente se deba a que desde que comencé a interesarme por los temas de defensa a finales de los 70, he podido ver los toros, como suele decirse, desde ambos lados de la barrera: he sido productor de estudios estratégicos y he tenido la suerte de llegar a ser consumidor de los mismos. Es más, antes de llegar eventualmente a la administración, pasé afortunadamente (aunque en algunos momentos lo viviera como forzado) por todo tipo de think-tanks, desde el típicamente universitario, a la célula de prospectiva de una empresa transnacional, pasando por un grupo de estudios no subvencionado, sino que funcionaba por contratos específicos como fue -y sigue siendo- el Grupo de Estudios Estratégicos (GEES).

 

En ese sentido, todo cuanto diga aquí se nutre de mi propia experiencia, en lo bueno y en lo malo, obviamente.

 

 

El tema que se me ha pedido que aborde es el papel y/o la relevancia del trabajo de los think-tanks desde el punto de vista del consumidor.

 

Hace ahora 11 años, en una reunión del GEES con el entonces director del Naval War College de Annapolis, recuerdo que Manuel Coma le preguntó si el trabajo que se hacía en instituciones de estudios como la nuestra era consultado en la administración y si servía para algo. Yo también me hacía la misma pregunta. Ahora ya puedo decir que conozco la respuesta.

 

Creo, en primer lugar, que el producto de la mayoría de think-tanks, sobre todo los de carácter universitario, tiene un impacto muy relativo tanto en los decididores como sobre el proceso mismo de la toma de decisiones. Esencialmente porque dicho producto no suele tener en cuenta las especificidades y los requerimientos de los gobiernos y de la administración. Lo explicaré más tarde.

 

La segunda idea que quiero argumentar es que los think-tanks de seguridad y defensa se encuentran en una coyuntura mucho más compleja y difícil para su trabajo, en términos de impacto público pues, por un lado, la relevancia que gozaban los temas de defensa durante los años de guerra fría, se desvanece y, en la ausencia de una amenaza global claramente percibida, pierde atención e interés público.

 

Por otro, surgen nuevos actores con un impacto mucho mayor y que sí influyen directamente sobre las decisiones políticas. Tal vez el caso más relevante sea el movimiento Campaña para la Prohibición Total de Minas Antipersonal. Ningún estudio, seminario, artículo ha orientado tanto el debate como el activismo de la Campaña y la utilización -espléndida para sus fines- de la imagen de la difunta Lady Di.

Para acabar, me referiré brevemente a la situación española, no tan distinta como a veces se piensa del resto del continente europeo, aunque sí muy alejada del universo anglosajón. Los problemas que encuentra cualquier think-tank se ven agravados por distintas circunstancias nacionales, desde el repudio universitario a los colegas que se interesan por estos temas, a la rigidez de la administración, pasando por un notable grado de desconfianza militar.

 

A pesar de todo, no quiero que se lea mi contribución hoy como una amarga letanía de quejas. Todos los que estamos aquí somos supervivientes de un largo y complicado recorrido intelectual y profesional. La mayoría nos conocemos desde hace 15 años y no nos merecemos una sesión de masoquismo.

 

Bien al contrario, mi espíritu es el de una persona, un investigador, un analista de defensa, que ha logrado mantenerse en este campo profesionalmente. Y, de verdad, estoy convencido de que es posible realizar estudios de seguridad y defensa y poder vivir. Si fuera americano posiblemente escribiría un 'manual del perfecto estratega',(1) pero no lo soy. Soy español. Aún así, espero que mis ideas de hoy sirvan como consejos para todos los que queremos estudiar a la defensa y poder vivir de ello con dignidad y con orgullo.

 

 

El primer problema que nos encontramos al hablar de los think-tanks es la ausencia de una definición aceptada sobre lo que son y lo que deben hacer. La visión más cínica sobre estas organizaciones ve en los think-tanks 'un arreglo por el cual millones de dólares se extraen de las cuentas de las empresas, los gobiernos y de las cuentas de millonarios excéntricos para dárselos a investigadores que pasan la mayor parte de su tiempo compitiendo por ver publicado su nombre'.(2)

 

Por el contrario, una visión mucho más benigna concibe a los think-tanks como auténticos instrumentos de la transparencia democrática, ya que mantienen -o suelen mantener- un pensamiento crítico y contribuyen al conocimiento y debate público. Esto es, favorecen el control del gobierno a través de la información que elaboran o manejan. Esa fue la filosofía que inspiró a uno de los primeros think-tanks conocidos, la Sociedad Fabiana, creada en Inglaterra a finales del siglo pasado.(3)

 

Supongo que entre una y otra imagen cabe el término medio. Así, el prestigioso IISS de Londres entiende su contribución social por su aportación teórica al debate estratégico entre las elites ilustradas.

 

En cualquier caso, me parece más sencillo llegar a entender el papel social de los think-tanks si tenemos mínimamente clara, a falta de una definición, su tipología.

Me atrevería a afirmar que una concepción tradicional de un think-tank considera que es una organización de naturaleza no gubernamental donde se elabora un pensamiento sobre seguridad y defensa y cuyas ideas se exponen al público interesado. Se trata de fundaciones, charities inglesas, institutos universitarios, sin ánimo de lucro.

 

Dentro de este grupo se puede constatar una enorme diversidad, tanto por la raigambre histórica de los centros (Desde la Brookings Institution creada en 1916 al Instituto Gutiérrez Mellado apenas recién nacido), su tamaño y recursos (de los 400 investigadores de la Rand a los seis del GEES), por su orientación generalista o especializada temáticamente o por áreas ( el Centro de Estudios de Defensa del Kings College o el Instituto de Economía de la Defensa de la Universidad de Aberdeen), así como por la forma de elaborar su producción intelectual (con investigadores estables in-house, o mediante subcontratos a expertos externos o eventuales), entre otra serie de cosas.

En cualquier caso, para lo que nos concierne hoy, el impacto de las investigaciones, creo que es mejor categorizar estos think-tanks tradicionales según dos modelos:

 

'Universidades sin estudiantes' o de investigaciones por encargo.(4)

Las primeras consistirán básicamente en centros donde académicos realizan sus estudios, con una metodología típica universitaria y cuyos resultados suelen ser publicados en la forma de libro. Es el caso de la Brookings. Los estudios suelen ser generales, llevan un periodo de gestación largo y sus autores suelen ser académicos en años sabáticos (el caso del Smithsonian).

 

Los centros que trabajan por encargo o contrato están representados idealmente por la Rand Corporation, nacida como todos sabemos de la mano de la USAF para reflexionar sobre el arma nuclear tras la segunda guerra mundial. Hoy en día, como desde sus comienzos, su agenda de trabajo se rige por los intereses de las agencias gubernamentales, que son las que piden estudios concretos. Uno de los más famosos y controvertidos ha sido el estudio sobre el coste de la ampliación de la Alianza Atlántica orientado a hacer viable una ampliación a bajo coste. Partir de unas premisas determinadas no le resta ni honestidad ni consistencia intelectual.

 

Ahora bien, creo que nos quedaríamos muy cortos si a esta clasificación de think-tanks no le añadiéramos otros organismos que también realizan tareas similares aunque desde otros sitios.

 

Así, habría que considerar think-tanks estratégicos las diversas unidades de prospectiva que algunos ministerios albergan. Por ejemplo, son archiconocidos el Policy Planning Staff del departamento de Estado norteamericano, el Research Department del Ministerio de Asuntos Exteriores británicos y el Centre d'Analysis et Prévision del Quai d'Orsay. En el organigrama de la Moncloa también figura un departamento de estudios y prospectiva.

Todos estos organismos son internos de la Administración y están orientados a resolver los dilemas que se le plantean a los ministerios y gobiernos. En ese sentido son prisioneros de las necesidades de la acción gubernamental. Pero aún así, sus trabajos caen de lleno en los análisis estratégicos y, de hecho, pueden ser considerados unos serios competidores de la producción privada. Conocen mejor al cliente y lo tienen más a mano.

 

Igualmente, hay que integrar en el panorama de los centros estratégicos otros dos tipos de instituciones: las consultorías con ánimo de lucro, por un lado, y, por otro, los centros de 'policy advocacy'.

Los primeros son sociedades privadas que compiten por contratos públicos en determinadas áreas (la BDM se especializó en la metodología del balance de fuerzas convencionales, por ejemplo). En Washington son conocidos despectivamente como los Beltway Bandits, al estar la mayoría de ellos alrededor del Pentágono.

 

A veces los think-tanks también cobran la forma de departamentos o células financiadas por empresas, como Boeing, que en la práctica lo que hacen es animar el debate sobre las necesidades de modernización de las fuerzas armadas, a la vez que sirven de lobby ante los congresistas y la prensa.

 

El tipo de policy advocacy responde a centros que cuentan con una gran cohesión ideológica y que tienen como objetivo defender determinadas opciones políticas: en Washington es famosa la Heritage Foundation; en el Londres tatcherita lo fue el Centre for Policy Studies; y en Madrid se asocia al GEES con el Partido Popular.

 

En los márgenes a veces aparecen células de prospectiva de grandes empresas multinacionales que, en previsión de posibles riesgos para sus inversiones, siguen y se preocupan por el ambiente político y estratégico. Mitsubishi puede ser un buen ejemplo de los que yo conozco. Lo que pasa es que los análisis que se realizan, al igual que en el caso de las células de planificación de los ministerios, no ven la luz pública salvo en raras ocasiones. Su impacto inmediato es sobre sus clientes consumidores, CEOs y ministros.

En suma, como puede verse, las diferencias entre un tipo de centro y otro son significativas. Sin embargo es también posible apreciar algunos rasgos comunes: solvencia intelectual y una orientación analítica clara. Es más, me atrevería a decir que lo que acaba caracterizando a un think-tank es su deseo de impactar en el proceso político.

Es verdad, esto se concibe de muy diversas maneras: aumentando el conocimiento público en general, o incidiendo sobre los responsables políticos en particular. Pero la orientación política ampliamente entendida es, para mí, la característica definitoria de lo que es y no es un think-tank.

 

Los think-tanks no son institutos universitarios de formación y enseñanza. Ni centros motivados por el simple afán de saber, particularmente en el tema de defensa. La historia militar es importante, pero no se puede equiparar a los asuntos de seguridad ni a los estudios estratégicos. No, los think-tanks dan cabida a los 'intelectuales de la política' y, en nuestro caso, de la política de seguridad y defensa.

 

Eso no merma necesariamente ni la independencia ni los resultados de sus reflexiones aunque como decía The Economist, 'Los intelectuales de la política luchan por presentar sus conclusiones como técnicos imparciales. Pero, al igual que Machiavelo, están siempre tirando de la manga de los políticos. Los think-tanks, incómodamente ubicados a medio camino entre el gobierno y la universidad, son instituciones que encarnan esta ambigüedad'.(5)

 

Es verdad que desde siempre, los profesores y civiles que se han dedicado a los temas de defensa han estado mal considerados entre la academia. No sólo por el tema de su interés, sino por un temor desmesurado a que el gobierno o los ejércitos acabaran con la sobrevalorada independencia universitaria. Ponerse al servicio del poder nunca estuvo bien visto entre los intelectuales, al parecer.(6)

 

Pero la escoración política es un hecho irremediable en la historia y evolución de los think-tanks. Sólo cuando en la sociedad y en el universo político se da un notable grado de consenso en materia de seguridad y defensa los think-tanks pueden desempeñar su trabajo con el soporte del rigor técnico y la equidistancia política.

 

Por contra, cuando la política de defensa pasa por una fase de desacuerdos, los think-tanks acaban por perder su imagen 'tecnocrática' y se sitúan en órbitas políticas en las que se encuentran a gusto o a las que favorecen con sus ideas. Así ocurrió en los EE.UU. particularmente desde finales de los años 70 y en el Reino Unido durante la misma época. La llamada revolución neoconservadora necesitó de apoyos ideológicos (Heritage y CPS) y dio lugar a una contrarrevolución de la que surgieron otros think-tanks de distinto cariz, pero basados en la misma concepción: luchar por una determinada línea (Public Policy Institute de los demócratas americanos, y el Institute for Public Policy Research próximo al partido laborista).

 

La ruptura del consenso en defensa llevó a un cambio organizativo entre sus think-tanks: proliferan los pequeños institutos ávidos de estudiar y plantear temas muy controvertidos, lo que, además de una imparable politización, acabó favoreciendo en la década de los 80 un aumento de la especialización frente a los centros generalistas.

 

Los centros, además, se convirtieron en refugio o albergue de los políticos salientes, como previo paso al retiro o en espera de regresar a la escena. Un caso paradigmático son el American Enterprise Institute y el Institute for Defense Analysis en los EE.UU. donde fueron a parar los pesos pesados de las administraciones de Reagan y Bush.

 

Yo creo que hay tener presente y asumir esta evolución. Pero sobre todo, lo que me parece más importante es llegar a perder los remilgos académicos sobre la independencia y las relaciones con 'el poder'. Un think-tank tan respetado como el Center for Strategic and International Studies de Washington, define su propósito sin tapujos: 'El impacto político es la misión básica del CSIS'. Y para ello genera informes, reúne a políticos y expertos y crea estructuras para la acción.(7)

 

Si los think-tanks españoles quieren gozar de prestigio y consideración y poder impactar así en las alternativas que se abren ante nuestro país en materia de seguridad y defensa, en mi modesta opinión, deberían aprender de la definición del CSIS y no renegar de hacer lobby de sus ideas.

 

 

La influencia última de los think-tanks radica en el poder de sus ideas y en lo que quieran hacer con ellas. Quiero decir, lo primero con lo que ha de contar un buen think-tank es con un producto intelectual de calidad. Creo que eso quedó claro ya el otro día en la exposición de Félix Arteaga y no voy a insistir más en ello.

 

El problema, para mí, es, sin embargo, cómo medimos ese requisito de calidad. Y tengo la sensación que es aquí donde más difieren productores y consumidores de los estudios de seguridad y defensa. Me explico.

 

Si yo estuviese al frente de un centro cuyo principal propósito fuese servir de fuente de nuevas ideas, estaría satisfecho si promuevo investigaciones innovadoras que exploren caminos y alternativas a las opciones burocráticas o trilladas. Poco importa si las sugerencias se alejan mucho de lo posible pues lo que importa es el pensamiento radical y de vanguardia. Se me ocurre el ejemplo de un think-tank como el británico Demos y sus teorías sobre la guerra post-moderna.(8)

 

Si, por el contrario, mi organismo estuviese más orientado al debate público, el impacto de calidad me lo daría el número de artículos aparecidos en la prensa, participación en coloquios y televisiones, entrevistas, etc. Es decir, la cantidad de densidad mediática y no tanto la sofisticación del mensaje.

 

Así podría seguir con cada función potencial de un think-tank, desde la de formación de personal cualificado al lobby industrial, pasando por la justificación y racionalización de las políticas gubernamentales.

 

Sin embargo, desde los zapatos ahora de un consumidor, esto es, desde la perspectiva de oficiales, funcionarios y responsables políticos de las fuerzas armadas, me da la sensación de que la calidad del trabajo de los think-tanks se mide por otros raseros.

No pretendo generalizar. Ya advertí anteriormente que mucho, si no todo, de cuanto expongo está basado en mi propia experiencia, pero precisamente por eso quiero exponerlo aquí. No creo que nadie de los presentes pueda acusarme de despreciar los estudios de un campo del que provengo y al que volveré. Sin embargo, tengo que confesar que encuentro muy complicado no ya sólo seguir el debate académico sobre defensa, porque no disfruto del tiempo necesario, sino que cuando me topo con ideas potencialmente válidas y atractivas, me es difícil encajarlas en mi trabajo cotidiano.

¿Quiere decir eso que son malos los trabajos? No necesariamente, pero sí que no siempre se corresponden con las necesidades del consumidor. Si el objetivo último de un estudio es lograr impactar en las decisiones yo creo que los analistas tenderían que hacer el esfuerzo de desembarazarse de muchos de sus hábitos y tener más en cuenta el medio al que se dirigen.

 

Antes de ofrecerles mis consejos, déjenme que les cuente una anécdota. La primera nota que redacté tras llegar al Gabinete del Ministro, la hice con mis pautas académicas, con citas a pie de página y todo. Un compañero de Gabinete con más experiencia me hizo ver que ese no era el estilo habitual de una nota informativa de Gabinete y que sería mejor suprimir las citas, las referencias y las opiniones contrapuestas sobre las que construir unas conclusiones propias. Todo debía ser as a matter of fact.

 

Seguí el consejo y nadie nunca me ha pedido explicaciones de por qué no pongo citas, notas y toda esa parafernalia teórica. Por eso creo que cuando un think-tank ya está en posesión de un buen trabajo, además debe tener en cuenta los siguientes factores que son los que yo, consciente o inconscientemente, utilizo para valorarlo:

 

- En primer lugar, una cosa tan tonta como la digestibilidad del producto. Un investigador cuenta con el privilegio de disfrutar de largas horas para la lectura y la ordenación de sus ideas. La presión temporal no es, ni micho menos, tan aguda como se informan decisiones, se recomiendan cursos de acción concretos en el seno de los gobiernos. Creo que es de todos conocido que las notas que se pergueñan en la administración suelen ser breves. Hace ya años que se pusieron de moda en los informes de muchos centros de pensamiento eso que se llama el 'sumario ejecutivo' en la consciencia de que los ejecutivos no se pueden permitir el lujo de leer mucho rato seguido. Y quien dice ejecutivos dice altos cargos.

 

Yo creo, por tanto, que la forma influye y mucho a la hora de que alguien muy ocupado se plantee 'perder el tiempo' con un papel que, a veces, no ha pedido. Concisión, claridad, limpieza visual y una buena enmaquetación son imprescindibles. Incluso no hay que despreciar aspectos de forma que son puros elementos de marketing encubiertos como el uso del color y del formato. Recuerdo que nos explicaban una vez en la Heritage Foundation, tras que Manuel Coma les preguntara el por qué de sus formatos apaisados tan incómodos de guardar en una librería, que efectivamente serían incómodos de archivar, pero que, sin embargo, eran del tamaño perfecto para que un congresista o senador lo llevara en su cartera. Y lo que ellos buscaban no era que nosotros archivásemos sus trabajos, si no que los usaran los políticos. Más claro, agua.

Si se me permite la expresión, por tanto, para completar la primera característica de digestibilidad, que el producto sea user-friendly.

 

- Un segundo factor esencial a considerar es la identificación del grupo de consumidores, o el mercado, como se prefiera. No es tan sencillo como pudiera pensarse, particularmente cuando se está alejado del proceso de toma de decisiones. Es más, el crecimiento de la administración militar ha dado con una multiplicidad de actores cuyas competencias y peso específico a la hora de tomar una decisión no están claramente definidas. Por poner un ejemplo bastante sencillo, el de las minas antipersonal. Si yo quisiera presentar un estudio a Defensa al respecto ¿a quién debería dirigirme?, ¿Al órgano central, al Ejército de Tierra? Y dentro de ellos, ¿A Digenpol, a la Secretaría de Estado? Una respuesta fácil es, simplemente, a todos, pero cada día es más imposible.

A veces los temas se solapan y dispersan entre varios Ministerios y no siempre atendiendo a una distribución racional del trabajo, lo que oscurece aún más la toma de decisiones. ¿Quién puede sentirse satisfecho dividiendo la OTAN, por ejemplo, en seguridad (para Exteriores) y defensa (para Defensa), cuando la frontera que separa unos temas de otros ni es lineal ni nítida? Son compromisos con la realidad que, a veces, me parece, no son bien entendidos por los think-tanks, lo que les lleva a plantear sus asuntos ante audiencias equivocadas.

 

- El tercer aspecto a tener en cuenta es el ritmo de trabajo y de adopción de decisiones habitual para un gobierno. En un gabinete, al menos, los temas siempre llegan para 'antes de ayer', independientemente del tiempo que les haya llevado madurar. La administración nunca está parada y los dossieres abiertos son innumerables. Es más, muchas de las decisiones en defensa se alcanzan sólo a través de negociaciones multilaterales que, en ocasiones, cambian dramáticamente la panoplia de opciones con las que se cuenta.

 

Una reunión como ésta de hoy posiblemente haya costado montarla más de tres meses y, si contamos la fase de diseño, supongo que bastante más. La Administración tampoco es que se caracterice por su velocidad para responder a peticiones de patrocinio como el de hoy: se consulta a la asesoría jurídica, a la intervención, se recaba de hacienda que haya fondos disponibles, se da el visto buen, se firma un convenio, se da la orden de pago al Tesoro, etc. Esos son los límites de cumplir la Ley. Afortunadamente el tema que nos reúne es intemporal, pero imaginemos un seminario sobre la ampliación de la Alianza. Yo creo que todos estaremos de acuerdo en que cuando se hubiese celebrado, las opciones ya estarían claras en el seno del gobierno y modificarlas resultaría poco probable.

Por tanto, la sensibilidad de los think-tanks tiene que poder llevarles a plantear cuestiones anticipatoriamente y con la imaginación suficiente como para asegurarse que sus productos no nacerán ya obsoletos. Si ofrecen lo mismo que la Administración se verá forzada a producir internamente, tendrán que adelantarse. La solución de esperar a ver qué dice el Gobierno para criticarlo es lícita, pero no creo que acabe acercando más a los centros privados y al aparato de Estado. Un think-tank así, acaba en la órbita de los partidos de la oposición y en el repudio institucional, nos guste o no.

Si espera, por el contrario, para apoyar las decisiones del gobierno públicamente, el think-tank se acaba convirtiendo en un vocero del gobierno quien tendrá interés en ese centro en la medida en que le sea útil para su imagen y comunicación. Este interés será alto en tiempos de fuertes desacuerdos políticos, pero bajo en momentos de mayor consenso.

- En cualquier caso, el factor que más cuidadosamente deben calibrar los think-tanks es la receptividad de los consumidores. Creo que es el más importante de todos y por eso lo he dejado para el final. La primera condición indispensable para que las ideas de un think-tank sean apreciadas es, por parte de la administración, querer una segunda opinión con la que contrastar su trabajo. Si no se da este deseo, la labor de los centros de estudios se recibe como un consejo inoportuno, gratuito y superfluo. Diane Stone dice del 'unwelcome advice', 'Identificar fallos o propugnar diseños de políticas superiores a las adoptadas no es necesariamente bien recibido por políticos y burócratas. Los departamentos y agencias gubernamentales tienden a despreciar de las contribuciones de los think-tanks a la política, pero no solamente porque los think-tanks reten la ortodoxia burocrática. Las burocracias también critican a los institutos por su falta de apreciación de las complejidades de la política y de la acción legislativa'.(9)

 

Mi propia experiencia me indica que, efectivamente, cuando la iniciativa no parte del gobierno, la actividad de los think-tanks suele considerarse irritante en términos políticos. Ya he dicho antes que la insistencia en la crítica suele acabar secuestrando el discurso por los partidos y grupos parlamentarios de la oposición.

 

Es más, en la medida en que los civiles son vistos con un cierto grado de desconfianza por los militares quienes suelen tender a poner en duda su legitimidad intelectual para abordar temas de su profesión, una actividad que no viven y de la que no captarían más que aspectos muy superficiales y generales. En consecuencia, los expertos civiles suelen percibirse como amateurs y su trabajo tiende a minusvalorarse.

 

Es verdad que en muchas ocasiones con toda la razón, no nos engañemos, pues nuestro país está lleno de expertos que confunden sus opiniones personales con lo que debiera ser un estudio consistente y riguroso.

 

En cualquier caso, suponiendo que se tuviera un sistema de discriminación de los inputs y que las personas que conforman la administración de la defensa acabara con productos de valor, queda otro problema aún por resolver: encontrar el momento y el espacio en el proceso de la toma de decisiones para incorporar las ideas de los think-tanks.

Por un lado, la administración está acostumbrada a nutrirse de sus propios expedientes. Yo no hago nada sin consultar una pila de carpetas donde se guardan los antecedentes de cualquier asunto. Por otro, la comunicación entre expertos y miembros de la administración no es sencilla. En Washington, por poner un caso, es fácil descolgar el teléfono desde un despacho de un think-tank como el CSIS y hablar con un oficial en el Pentágono o el Departamento de Estado y obtener un cuadro de la situación que intereses en ese momento. En España esta práctica es prácticamente inexistente. Por un lado hay un miedo exacerbado a las dichosas filtraciones; por otro, los militares y altos cargos de defensa están sujetos a una normativa restrictiva en lo tocante a la expresión, máxime si se trata de temas que conciernen a información sensible o clasificada. La prudencia política prima, a su vez, un régimen de silencio.

 

Pero hay más. Supongamos que el interés es el inverso, de la administración hacia un autor con el que se quisiera aclarar algunos aspectos. Si yo quisiera charlar con alguno de los aquí presentes podría hacerlo sólo gracias a su generosidad, porque me sería imposible compensarles económicamente. La Administración cree que los expertos en defensa viven de otra cosa.

 

¿Significa todo esto que el trabajo de los expertos y el de la Administración están condenados a seguir vías paralelas y a una mala convivencia?

 

Si se me permite una breve digresión sobre el caso español, tal vez pueda arrojar algo más de luz a un panorama desde luego sombrío. Al poco de tomar posesión el actual Gobierno, en una visita a Florencia, cuartel general de la Eurofor, el presidente Aznar hizo público su deseo de desprenderse de gran parte de las propiedades de Defensa y utilizar los recursos resultantes de su venta en la profesionalización y modernización de las FAS.

Todavía estoy esperando una reflexión sobre esa propuesta de 'desamortización militar' como la tituló la prensa entonces. ¿Quién de los que estamos aquí le ha dedicado alguna atención al tema? Ciertamente, no goza de la altura política inmediata de la plena participación de España en la nueva estructura de mandos aliada, ni la atención pública de la profesionalización.

 

El Ministerio de Defensa abrió un concurso para el diseño de realización de la venta de sus propiedades desafectadas, que no interesó a la academia. Nastwet y Arthur Andersen resultaron ser, finalmente, los adjudicatarios.

 

Quizá sea ese el eterno dilema: ofrecer estudios de alta política, que desde el punto de vista de los gobiernos suelen ser los que menos se necesitan, y relegar aquellos temas de menor brillo intelectual, pero que son los que están en las mesas de subsecretarios, secretarios de Estado y ministros.

 

 

En cualquier caso, no es esa divergencia de intereses lo que representan la mayor amenaza al papel social y al impacto político de los think-tanks hoy en día. Esa divergencia siempre ha existido, no. Si los think-tanks son hoy menos relevantes aún que antes se debe a nuevos factores.

 

- En primer lugar a la pérdida del monopolio de la información. Como escribe Alyson Bailes, los think-tanks y expertos gozaron de indudables ventajas comparativas durante los años de guerra fría, en particular, 'acceso a una información escasa y el suficiente tiempo para procesarla…'(10)

 

Efectivamente, al menos en mi experiencia personal, mucha de la información relevante circulaba oralmente y no por escrito y sólo se tenía acceso a ella a través de encuentros, seminarios y reuniones de trabajo. Cuando se trataba de documentos oficiales, además, había que contar con la complicidad de los responsables en esos momentos. Gran parte de la innovación del pensamiento estratégico circulaba en forma de borradores que se digerían únicamente en el seno de la comunidad estratégica.

 

La posibilidad de estar presente en encuentros entre potenciales adversarios, aunque fuese a título personal, bastaba para que muchos institutos se embarcaran desesperadamente en la organización de encuentros, jornadas y seminarios de los que se apreciaba no tanto lo que se decía en las ponencias, como lo que se conversaba en los pasillos y almuerzos.

 

Miguel Angel Aguilar, secretario de la APE, siempre bromea, exagerando, y afirma que gracias a sus encuentros de Toledo se llegó al acuerdo sobre los euromisiles.(11)

En la actualidad, ese acceso privilegiado se ha perdido. La libertad de movimientos, el abaratamiento de los viajes y, sobre todo, Internet, hace posible que muchas más personas tengan acceso a información y documentación estratégica en tiempo real. Antes, cuando uno visitaba Washington, deambulaba por librerías y solicitaba todo material elaborado en el Congreso y demás instituciones. Hoy se puede descargar de la Red el último trabajo del Defense Panel, de ACDA o del GAO a los pocos días de estar en circulación por las esferas del poder norteamericano.

 

Los ingentes recursos, el intercambio de ideas en tiempo real, la conectividad global de Internet, todo ello contribuye a una mayor transparencia a la vez que a un aumento de información para todo el que tenga acceso a la Red.

 

- El segundo factor que resta importancia al trabajo de los think-tanks es la aparición de nuevos actores en la esfera internacional y de la seguridad y la defensa, que a través de campañas públicas y el activismo tienen una gran repercusión mediática y, por ende, en la decisión política.

 

Creo que todos hemos hablado de la relevancia de los medios de comunicación a la hora de adoptar ciertas decisiones, sobre todo cuando conciernen a intervenciones militares y, muy particularmente, si de por medio hay imágenes de bajas propias y ajenas. Es el llamado 'efecto CNN'.

 

Ciertamente, los medios transmiten lo que ven y en reflejar, no en crear, radica su influencia. Pero junto a los medios hay organizaciones que sí compiten directamente con la producción de ideas de los think-tanks tradicionales y que, para mal de éstos, logran un mayor impacto. Me parece que el último y mejor ejemplo que puedo sacar a colación es el de la Campaña contra las minas antipersonales. No sólo ha logrado que millones de personas recuerden a Lady Di paseando por medio de un campo minado en Angola, o el prestigio del Nobel. Se les puede achacar gran parte de lo acordado en Otawa.

En fin, si alguien tiene dudas de la fuerza que a veces pueden alcanzar estos 'movimientos de masas no identificados', como llama Andrés Ortega a las demostraciones populares de las que hemos sido testigos en 1987,(12) basta mirar ahora mismo la iniciativa popular/privada de la OCU en el tema del fraude de las gasolineras y las repercusiones que está teniendo.

 

En tercer lugar, los think-tanks deben enfrentarse al hecho de que las cuestiones estratégicas han perdido su centralidad en la arena internacional. Cuando miro los debates sobre las doctrinas nucleares, por ejemplo, se me vienen a la mente las imágenes de las disputas teológicas medievales. ¿Quién se acuerda hoy de los ICBM y SLBM, libres de la tensión Este-Oeste?

 

El mundo de hoy es un mundo post-estratégico, o si se prefiere, post-militar, mucho más preocupado por la globalidad del comercio y las finanzas que por los balances de fuerzas.

Una primera consecuencia de este desplazamiento de intereses en detrimento de lo estratégico ha sido la práctica desatención de la prensa a la opinión de los expertos. Yo no tengo realizado el cálculo cuantitativo, pero me parece que es innegable que hoy es mucho más difícil colocar un artículo de opinión en un periódico que antes. Es sorprendente que en un momento de profundas transformaciones internacionales, al que nosotros añadimos el reto histórico de la profesionalización, la prensa apenas se haga eco de las reflexiones que se producen al respecto.

 

Una segunda consecuencia, de mayor importancia, es la reducción de los presupuestos de la defensa. Hablo en términos generales, pues ya sabemos, aunque podamos discrepar entre nosotros, que los presupuestos españoles están entre los más bajos de nuestro entorno por lo que sólo cabe esperar que aumenten un poco.

 

El hecho es que con unos presupuestos de defensa menguados, los fondos que se pueden destinar a la promoción de estudios cuya rentabilidad inmediata es, como he intentado señalar antes, más que dudosa, también decrecen. En épocas de vacas flacas se prescinde de lo que se considera prescindible. Y yo me temo que el pensamiento estratégico, con todas sus características de generalidad y desapego por lo inmediato, tiende a ser juzgado equivocadamente como prescindible.

 

A pesar de la buena voluntad expresada en numerosas ocasiones por el ministro Serra, cuando afirma que 'quien no piensa sobre su estrategia está condenado a seguir la de otros', la realidad bien enraizada históricamente es que en España el pensamiento a largo plazo nunca ha gozado de gran predicamento. Como escribe Miguel Herrero de Miñón, 'La tarea se encuentra lastrada, de un lado, por el escaso aprecio que en muchos casos se sigue teniendo hacia el pensamiento. Pero, de otro, por los propios defectos del pensar hispánico. Hacerlo a corto, siempre según la moda -frecuentemente, decía Clarín, la penúltima- y sólo para los amigos. Si lo primero impide pensar a largo, lo segundo dificulta pensar para todos'.(13)

 

En suma, atacados por distintos flancos, con la prensa detrás de las superstars y no de las ideas, en medio de un desinterés creciente por la defensa, compitiendo por una tarta cada vez más pequeña, los think-tanks tienen que plantearse que no sólo el orden estratégico internacional es lo que ha cambiado. Su orden de existencia también se está modificando.

 

Ya sé que se puede considerar un insulto que asimile las ideas a productos comerciales, pero me temo que por lo que tiene que pasar el sector, la llamada comunidad estratégica, es por un período de reconversión global. Y a tenor de lo que veo en otros sectores, las opciones ya son bien conocidas: alianzas estratégicas, fusiones, re-engenieering y down-sizing.

 

Todos somos conscientes y defendemos que los ejércitos deben cambiar a tenor de los cambios experimentados desde 1989 a la fecha. ¿Por qué vamos a ser tan orgullosos como para pensar que nosotros, los que hemos venido pensando sobre esos ejércitos y su entorno, podemos escapar a los cambios? ¿No sería más lógico admitir que nuestras investigaciones y la infraestructura donde las realizamos, nuestros centros e institutos, también tienen que adaptarse?

 

 

Antes dije que no quería parecer un agorero, ni un suicida. Por mucho que Fukuyama se empeñara en augurarnos un futuro aburrido bajo el dominio del liberalismo, yo no creo en la muerte del pensamiento estratégico.(14) Otra cosa es que resulte sencillo vivir de ello. En cualquier caso sí quisiera mencionar unas consideraciones para enmarcar nuestra propia realidad.

 

Lo primero que hay que decir y tener bien presente es que el caso español, por mucho que nos guste deleitarnos en nuestra miseria, no es tan distinto de la realidad de los estudios estratégicos en el resto del Continente. Sobre todo cuando miramos a Francia e Italia. Pascal Boniface, director de unos de los think-tanks más afamados del país vecino, el IRIS, escribía no hace mucho que 'no hay en Francia ni el debate ni la investigación estratégica digna del papel que este país quiere tener en la escena internacional'.(15)

Las razones que según él explicaban esta lacra nacional eran el rechazo académico hacia los estudios de defensa, la desconfianza militar hacia los expertos civiles, el desinterés de la administración, y la cultura centralizadora francesa, que impedía la fluidez en las comunicaciones entre expertos y los centros del poder.

 

¿No nos suena? Quitando los EE.UU y, en menor medida, el Reino Unido, en pocos lugares han florecido los centros dedicados a las cuestiones de seguridad y defensa. Aunque hay que reconocer que en España se han sumado una serie de circunstancias que han hecho si cabe aún más problemático el entorno donde desarrollarse.

Así, el secular aislamiento nacional y su reciente incorporación y normalización en el tablero internacional, ha vuelto más agudo ese repudio intelectual, la desconfianza militar y el desinterés administrativo a los que se refería Pascal Boniface.

 

Por otra parte, el rígido sistema de partidos políticos que se construye y legitima con la transición es el responsable en buena parte de la escasa dinámica parlamentaria. ¿Cómo puede explicarse si no que un mismo letrado sirva de asesor y consejero al Grupo Popular, al PSOE y a IU? Nosotros nos quejamos de la escasez de medios con los que trabajamos, pero pensemos que nuestros parlamentarios no es que no cuenten con un staff a su disposición, como en muchos otros Parlamentos, es que a veces no disfrutan ni de una secretaria compartida.

 

Si el trabajo de reflexión no se realiza en el Parlamento se paliará en otro sitio, los grupos políticos, quiero creer. Pero este es un universo donde encajan mal los centros independientes, por fuerza.

 

Ahora bien, si la inflexibilidad del Estatuto de Personal de las Cámaras impide que los diputados y senadores puedan recurrir al asesoramiento externo, no pensemos que la Administración tiene las manos más libres: Los puestos de libre designación se cuentan con los dedos de las manos y las oposiciones que se convocan son para cubrir puestos de auxiliar administrativo o niveles técnicos, es decir, nada que ver con las tareas o el nivel que necesitaría un investigador.

 

El mercado profesional, tengo que reconocerlo, es muy estrecho. Y este, para mí, es el problema esencial. Interés por el tema hay. Basta con echar un vistazo a los cursos que se imparten y a la audiencia que se congrega en los seminarios. Sin embargo, cuando miro a nuestro alrededor, en esta reunión, lo que veo son caras conocidas de hace 10 y 15 años y, lo más preocupante, pocas caras nuevas.

 

Mientras no seamos capaces de ofrecer un futuro profesional estable, los investigadores y estudiosos que se acerquen a nuestros institutos y think-tanks estarán siempre de paso, hasta que se coloquen en algún sitio y hagan de la defensa su hobby particular. La mortandad profesional de los estudios estratégicos es altísima y nosotros deberíamos congratularnos de ser auténticos supervivientes después de tantos años en la profesión.

Que la mayoría de los que nos dedicamos a los temas de seguridad y defensa seamos profesores de historia, políticas o economía, militares de carrera, periodistas, o cualquier otra cosa, es decir, que los estudios de defensa se aborden desde la complementariedad laboral y no como dedicación exclusiva, es buena prueba de la debilidad institucional, no sólo de nuestros centros de investigación, sino del mismo campo académico en el que nos movemos.

 

Y cuanto más débiles, peor producto y menos caso se nos prestará desde el gobierno, parlamento y demás instancias públicas. Es una pescadilla que se muerde la cola.

Aunque tal vez no. Es una dinámica endemoniada porque los investigadores españoles han dependido casi exclusivamente de las subvenciones estatales, esencialmente de Defensa para la consecución de sus estudios. Y yo diría que siguen confiando en el Estado para que resuelva los problemas de nuestro sector.

 

Mi experiencia me orienta hacia otras vías. Yo al Estado no le pediría un cheque en blanco, y cuanto más cuantioso mejor. Tengo demasiado aprecio al dinero de nuestros impuestos y lo que se hace con él. Pero sí le exigiría que modificase y clarificase sus hábitos de subvenciones. ¿Por qué la famosa I+D no contempla proyectos de estudios sobre defensa que no tengan que ver con el desarrollo de sistemas de armas? ¿Por qué no abrir a concurso público ciertas líneas de interés a ser investigadas? ¿Por qué no reestructurar los premios que otorgan los ejércitos?

 

Es verdad que si pretendemos que el Estado se tome en serio el pensamiento estratégico se debe perder la mala costumbre de financiar a amigos y enemigos para paliar las urgencias del momento. Invertir en favores y para acallar críticas es una tentación que el poder debe resistir. Si desde los think-tanks se propicia ese limosneo, el dinero y los esfuerzos seguirán siendo dispersos y poco contribuirán al fortalecimiento de una auténtica comunidad estratégica.

 

En suma, yo esperaría que Defensa ayudase a reestructurar el sector. Pero de los think-tanks cabría esperar el máximo esfuerzo. Creo que hasta ahora han primado más las divisiones internas que la cooperación. Espero que estas reuniones tengan continuidad y den el fruto deseado de colaboraciones entre investigadores e instituciones.

 

Por otro lado, en plena época de la globalización hay que apuntar al mercado global. La posibilidad de competir por fondos de instituciones internacionales estará en relación a la masa crítica que se presente en el curriculum, por lo que los equipos interdisciplinares y multiinstitucionales serán un requisito de futuro seguro.

 

La especialización también ayudará a competir por un nicho en el mercado, particularmente en el global.

 

Y para terminar, una constatación. El pensamiento estratégico, exponente de los intereses globales del Estado, será cada vez más dinámico en esas dos esferas que luchan por las competencias tradicionales del Estado-Nación: la supranacional y la subnacional. Tal vez en estos dos niveles sea donde los think-tanks tengan más porvenir.

 

 

En términos de impacto e influencia, los think-tanks de seguridad y defensa se encuentran actualmente peor situados que hace unos pocos años, en plena guerra fría. La crisis por la que atraviesan no se debe sólo a las incertidumbres generadas por las mutaciones estratégicas de esta década, sino a una profunda modificación del sector de las ideas y estudios sobre seguridad y defensa. Para empezar, las funciones básicas que han venido cumpliendo los think-tanks, se han visto amenazadas por nuevos actores, a saber:
- generar nuevas ideas;
- evaluación de programas y políticas concretas;
- formación de personal cualificado;
- contribución al debate público;
- soporte de ideas de partidos políticos y grupos parlamentarios;
- apoyo ideológico de lobbys industriales;
- diplomacia paralela;
- inteligencia;
- justificación de políticas gubernamentales.

 

En todas y cada una de estas funciones, la propia administración, las células empresariales, la prensa y las campañas de masas internacionales han suplantado en gran medida la labor informativa de los centros de investigación.

 

En segundo lugar, producto de la transformación de un sistema estratégico basado en el enfrentamiento Este-Oeste a otro orden libre de amenazas globales aunque con riesgos ciertos y presentes, la atención a la defensa y, en consecuencia, a sus think-tanks ha disminuido notablemente. Así como los fondos destinados a la reflexión estratégica, de seguridad y de paz.

 

Por tanto, en momentos de encogimiento del mercado, el producto que ofrecen los think-tanks tiene que resultar verdaderamente competitivo, en relación a los demás centros de investigación, pero, sobre todo, cara a los potenciales consumidores y usuarios de sus productos. Los think-tanks tienen que incorporar los intereses de sus consumidores a la hora de elaborar sus agendas y propuestas de investigación.

 

El futuro de los think-tanks reside, en última instancia, en la calidad de sus servicios y que sus ideas permeen el debate estratégico de la administración. Espero que mi reflexión haya servido para arrojar un poco de luz y poder mejorar así la necesaria relación entre los centros independientes y los órganos gubernamentales.

 

1. Un exponente del subdesarrollo de la cultura estratégica en España en la falta de adecuación de la terminología y los conceptos. ¿Cómo podemos denominar a alguien que hace estudios estratégicos? ¿como un estratega? Claramente no. ¿Cómo un estudioso de la estrategia? No necesariamente. Faltan las palabras. Una simple anécdota personal: cuando acabé la carrera de Ciencias Políticas, renové mi DNI con la profesión de politólogo. Hace mucho tiempo y, cuando lo enseñaba, la gente creía que hablaba muchas lenguas. Lo cambié a mediados de los 80 por 'analista de defensa' hasta que un día en Barajas me tomaron por un veterinario del Ejército. Por suerte ya no es obligatorio ese dato en los nuevos documentos de identidad.

2. Kelley, Peter: 'Think Tank jobs between pure research and lobbying' en The Houston Chronicle, 9 de marzo de 1989.

3. Para la función democratizadora de los think-tanks ver: Grant, Wyn: Pressure groups, politics and democracy in Britain, Wheatsheaf, Hempstead 1995.

4. Esta división está basada en Weaver, Kent: 'Think-Tanks in the US policy process' ponencia presentada ante el GEES, Madrid, septiembre de 1990.

5. 'The carousels of power' en The Economist 25 de mayo de 1991, pág.27

6. Ver, por ejemplo, Bull, Hedley: 'Strategic Studies and their critics'

7. La descripción de lo que se considera y lo que hace el CSIS se puede consultar en su página Web: www.csis.org

8. Ver Mulgan, Geoff (Ed):Life after politics, Londres, Fontana press 1997; y el trabajo del HistCon en los EE.UU. Hables Gray, Chris: Postmodern war. Guilford, New York 1997.

9. Stone, Diane: 'From the margins of politics: The influence of thin-tanks in Britain' en West European Politics, vol.19, nº4, octubre de 1996, pág.679.

10. Bailes, Alyson: 'Think-tank participation in discerning security issues: The US experience' en Afers Internacionals 38-39, pág.120

11. El primero de estos encuentros tuvo lugar en 1984, dirigido por Carlos Alonso Zaldívar, al que le siguió otro en 1987 y cuyas actas se publicaron como Aguilar, M.A. y Bardají, R. (eds): La Europa de Reikiavik. Tecnos, Madrid 1988.

12. Ortega, Andrés: 'Movimientos de masas no identificados', en El País, 5 de enero de 1998.

13. Herrero de Miñón, Miguel: 'Pensar a largo' en El Pais, 24 de enero de 1998.

14. Recientemente, y como consecuencia de todos los cambios estratégicos que estamos comentando, se ha abierto una polémica académica acerca del futuro de los estudios estratégicos como campo o disciplina intelectual. No es este el momento de entrar en él, aunque qué duda cabe que está íntimamente relacionado con el futuro de los think-tanks. Puede verse al respecto: Booth, Ken: 'Strategy' en Groom, A.J.R.y Light, M.(eds): Contemporary International Relations: A Guide to theory. Pinter, Londres 1994; David, Dominique: 'L'ampleur du doute' en Politique Etrangère, primavera 1977; y Betts, Richard: 'Should Strategic Studies survive? En World Politics vol.50, nº1, octubre de 1997.

15. Boniface, Pascal: 'Misère de la recherche stratégique française' en rélations internationales et stratégiques nº21, primavera de 1996, pág.17.