España y el terrorismo internacional
por Florentino Portero, 13 de octubre de 2002
Introducción
Los sucesos del 11-S, la Guerra de Afganistán y el actual debate sobre la cuestión de Irak replantean conceptos y estrategias de actuación en la escena internacional. La presencia de España en el Consejo de Seguridad durante los dos próximos años y la posible participación en una campaña militar contra Irak obligan al gobierno español a precisar su posición ante la opinión pública, desde la doble perspectiva de informar y formar a la ciudadanía, perpleja ante comentarios no siempre bien fundamentados, pero sobrados de prejuicios ideológicos.
A continuación trataremos de ordenar y explicar lo que entendemos como elementos fundamentales de la situación actual, así como las posibles líneas maestras de la posición española.
Definición de la amenaza
La sociedad internacional vive bajo la amenaza de actos de hiperterrorismo. Este hecho debe entenderse como una consecuencia de la superioridad cultural, económica y militar de las naciones que conforman la Alianza Atlántica. Tras la caída del comunismo ningún sistema político supone hoy una alternativa a la democracia liberal, ni existe ejército que considere viable enfrentarse en campo abierto a las unidades norteamericanas. Puesto que para cualquier grupo o estado que rechace esta hegemonía resulta imposible una victoria militar, que suponga la crisis del modelo, se ven forzados a desarrollar estrategias asimétricas, que hagan de sus limitaciones ventajas y de las ventajas de su enemigo limitaciones para su defensa.
Tres son los elementos que caracterizan al sujeto de la amenaza:
· estados fallidos, incapaces de aportar a sus ciudadanos paz y bienestar,
· grupos terroristas dispuestos a usar la violencia indiscriminada para lograr la descomposición del enemigo -España en el caso de ETA o el mundo occidental en el caso de Al Qaeda- y, sobre todo, polarizar a su pueblo -el País Vasco o el Islam- en torno a sus posiciones maximalistas
· proliferación de armas de destrucción masiva
Estos elementos tienden a combinarse.
· En el caso del 11-S vimos como un estado fallido, el Afganistán controlado por los fanáticos talibanes, dio cobijo tanto a la producción de drogas como al grupo terrorista de Al Qaeda, que infructuosamente trató de hacerse con armas de destrucción masiva.
· En Irak un dictador como Saddam Hussein ha logrado que el estado esté controlado por la minoría sunita, mientras persigue y masacra a la mayoría chiíta y a la también minoría kurda. Dispuso de armamento químico, que usó contra los iraníes y los kurdos, armas biológicas y estuvo a punto de contar con bombas atómicas fabricadas en su propio territorio a principios de la década de los noventa. Al mismo tiempo dispuso y dispone de misiles de alcance intermedio, capaces de transportar armamento químico, biológico o nuclear. Hussein ha enviado importantes cantidades de dinero a las familias de terroristas palestinos, en un acto que sólo puede interpretarse como de apoyo a sus actos.
La amenaza puede ser directa o indirecta, en función de que afecte el territorio de soberanía o no.
· Al Qaeda puede tratar de atacar intereses norteamericanos en España -como la base de utilización conjunta de Rota, la embajada en Madrid o el edificio de una destacada empresa norteamericana- o centros públicos significados. España se ha distinguido en su lucha contra el terrorismo en los foros internacionales, ha perseguido los núcleos islamistas y simboliza nítidamente los valores occidentales que ellos rechazan, por lo que se convierte en objetivo inequívoco de sus atentados.
· Tanto los grupos islamistas como la acción de determinados regímenes políticos -caso de Irak- tienen la capacidad de alterar el equilibrio regional, provocando crisis de difícil control. En una situación de esas características el uso de armas de destrucción masiva puede causar nuevos desastres e, inevitablemente, una carrera de armamentos entre los países vecinos para intentar disuadir o contener a la potencia agresora. La proliferación de armas de destrucción masiva en Oriente Medio, Asia Central y Extremo Oriente es en sí una grave amenaza. Por otra parte, la inestabilidad política en esas regiones tendría efectos inmediatos sobre los mercados energéticos, afectando intereses esenciales españoles. Nuestra economía, nuestro estado de bienestar, depende de que los precios del crudo se estabilicen a la baja. Vaivenes o alzas de precios tendrían efectos muy graves sobre los objetivos de desarrollo económico y justicia social establecidos por nuestro gobierno y sustentados por la gran mayoría de nuestra ciudadanía.
La amenaza se cierne también contra las personas y bienes fuera del territorio nacional. Los españoles viajan por todo el mundo por razones laborales o de recreo. Nuestras empresas o nuestras inversiones están presentes en todo el planeta. Nuestros intereses son globales, aunque en proporción mucho menor que los de Estados Unidos u otras grandes potencias con un desarrollo económico superior al nuestro. Lo ocurrido recientemente en Bali, donde por cuestión de minutos un grupo de españoles pudo librarse de los efectos del atentado terrorista, pone de manifiesto la vulnerabilidad de nuestros ciudadanos frente a acciones de fuerza realizadas por grupos islamistas contra la presencia o los intereses occidentales.
Carácter preventivo o anticipatorio de la respuesta
Durante los últimos siglos los europeos hemos vivido bajo el denominado sistema de Westfalia, que hacía del estado el sujeto activo, dotado de derechos y obligaciones, de la sociedad internacional. Para garantizar el orden se desarrollaron estrategias de balanza de poder, que trataban de equilibrar el peso de las distintas alianzas y, de esta forma, desanimar el recurso al uso de la fuerza. Tras la II Guerra Mundial el mundo pasó a tener una configuración bipolar, por el enorme peso específico de las dos grandes potencias, Estados Unidos y la Unión Soviética. De la balanza de poder se pasó a la disuasión nuclear, sustentada en el principio estratégico de la Destrucción Mutua Asegurada. Puesto que la victoria militar era imposible las partes evitarían las situaciones críticas y tratarían de resolver sus diferencias mediante la diplomacia. Era la convivencia pacífica entre potencias y sistemas políticos incompatibles. En ambos casos el estado fue el sujeto de las relaciones internacionales y la disuasión el principio estratégico garante del mantenimiento de la paz.
El mundo westfaliano ha muerto. Sigue habiendo estados y la disuasión continúa siendo un principio útil, pero la realidad se ha hecho más compleja. Nuevos actores han surgido -los estados fallidos y los grupos terroristas- amenazando la estabilidad internacional y poniendo en evidencia los límites de la disuasión. Milósevic no se dejó impresionar por las amenazas occidentales y desató un conjunto de guerras y limpiezas étnicas que acabaron poniendo en evidencia la inutilidad de la Alianza Atlántica y forzándola a intervenir. Saddam Hussein hizo caso omiso de las resoluciones de Naciones Unidas tras la invasión de Kuwait, lo que llevó a la II Guerra del Golfo, y de las referidas al desarme químico, biológico y nuclear. Los programas siguen adelante y muy previsiblemente conducirán a una III Guerra de Golfo. Los terroristas de Al Qaeda no sólo rechazan el efecto disuasor, sino que vinculan su propia vida al acto de fuerza. Ni la diplomacia tradicional, ni su conjunción con la amenaza militar, ni el riesgo particular que cada dirigente o terrorista contraen han sido suficientes para evitar el desarrollo de las acciones citadas.
Frente a las nuevas amenazas, que en sentido genérico tanto el gobierno norteamericano como el español han dado en llamar terrorismo, no cabe otra alternativa que llegar antes. En el caso de las Torres Gemelas porque las vidas perdidas y las personas afectadas no tendrán una segunda oportunidad, y porque sabemos que ante casos futuros el miedo a perder la vida -el elemento básico de la disuasión- no alterará la voluntad del terrorista de llevar a cabo el acto que se le ha encomendado. En Irak porque si las presiones ejercidas no han sido suficientes para evitar el desarrollo de sus programas de armas de destrucción masiva, cuando dispongan de capacidad nuclear será mucho más difícil y arriesgado lograrlo. Lo que supondría además, como hemos señalado anteriormente, una carrera armamentística entre sus vecinos para tratar de asegurar su independencia, un caso de proliferación regional que en sí representa una amenaza a la estabilidad.
Llegar antes se expresa en lenguaje estratégico con dos conceptos muy antiguos, que han ido adaptándose a entornos históricos distintos:
· Guerra preventiva (preventive) es aquella ... que se hace para detener un desarrollo desfavorable a largo plazo del equilibrio de poder[1]. Es un mecanismo característico del sistema de balanza de poder europeo, que tiene como objetivo regular el peso de las partes y evitar situaciones de hegemonía.
· Guerra de antuviada o de anticipación (preemptive) es A war initiated in anticipation of an attack which need not to be imminent; its purpose may be to interrupt a planned or ongoing military buildup or mobilization[2]
En ambos casos los inconvenientes son obvios: no siempre resulta fácil justificar la necesidad del ataque y genera precedentes peligrosos a la hora de prevenir futuras actuaciones de estados poco ejemplares.
Sin embargo, la existencia objetiva de inconvenientes no puede obviar su necesidad. Frente a situaciones como las que caracterizan el mundo de nuestros días o se llega antes o no se llega. Los principios jurídicos que rigen la sociedad internacional proceden de realidades anteriores y deberán adaptarse a los nuevos retos a riesgo de quedar anacrónicos e inútiles.
Sin duda la guerra de anticipación va a tener un importante protagonismo en las relaciones internacionales de nuestro tiempo como contrapartida a las estrategias asimétricas. Ni una ni otras son nuevas. Bien al contrario podemos seguir su rastro desde la antigüedad. Sin embargo, están llamadas a caracterizar un mundo globalizado y desigual, donde la riqueza, la cultura y la fuerza están firmemente asentadas en Occidente, para desesperación de quienes rechazan sus valores o su hegemonía.
Una política de continuidad
El combate contra el terrorismo internacional no tiene por qué provocar cambios fundamentales en nuestra acción exterior. En el inmediato futuro la política española puede seguir manteniendo las posiciones tradicionalmente defendidas y ser coherente con los tratados firmados.
Desde su fundación, la diplomacia española ha mantenido una política de gran compromiso con el papel de Naciones Unidas, y en concreto del Consejo de Seguridad, en la resolución de conflictos internacionales. Este compromiso se ha visto reforzado en los últimos años con la firma del Tratado de Washington, en cuyo capítulo 1º podemos leer:
The Parties undertake, as set forth in the Charter of the United Nations, to settle any international dispute in which they may be involved by peaceful means in such a manner that international peace and security and justice are not endangered, and to refrain in their international relations from the threat or use of force in any manner inconsistent with the purposes of the United Nations
Principio que se ha subrayado en la redacción del Concepto Estratégico vigente, que en su párrafo 15 establece
The United Nations Security Council has the primary responsibility for the maintenance of international peace and security and, as such, plays a crucial role in contributing to security and stability in the Euro-Atlantic area
Éste es un compromiso realista, que se asume desde el conocimiento de lo que el Consejo de Seguridad es: un Directorio de grandes potencias que tratan de resolver crisis desde la defensa de sus propios intereses. El Consejo no es un Tribunal Internacional formado por jueces independientes y justos que aplican un inexistente Código de Derecho Internacional Público. Es un mecanismo práctico para reconducir crisis en un marco histórico determinado. Al Consejo le compete la responsabilidad de actuar. Cuando por colisión de intereses el Consejo se muestra incapaz, la sociedad internacional debe encontrar medios alternativos para actuar, buscando su legitimidad en la conformación de grandes alianzas y en el respaldo democrático. Como se demostró durante la crisis de Kosovo, la incapacidad del Consejo de Seguridad dio paso a la formación de un directorio alternativo sin derecho de veto, el Grupo de Contacto, que generó el marco diplomático necesario para desarrollar las operaciones militares de la Alianza Atlántica. La campaña de Kosovo consolidó un principio revolucionario para el orden internacional vigente, el derecho de injerencia humanitaria, que delimita los confines del hasta entonces sacrosanto principio de no intervención en los asuntos internos de un estado soberano.
En relación a las nuevas amenazas lo primero a subrayar es su limitada novedad. Durante las últimas décadas se fueron haciendo progresivamente patentes. Prueba de ello es que el Concepto Estratégico vigente de la OTAN, aprobado en la Cumbre de Washington de abril de 1999, ya hace referencia a ellas. En el párrafo 20 se trata de los estados fallidos, en el 22 de la proliferación de armas de destrucción masiva y de los actores no estatales y en el 24 del terrorismo.
Antes del 11-S la Alianza Atlántica, y particularmente Estados Unidos, conocía las amenazas a las que tendría que enfrentarse, pero no había asumido las consecuencias del nuevo entorno estratégico. Ese es el reto al que tenemos que dar respuesta ahora, en los foros y en torno a las cuestiones que corresponde. En particular nos encontramos con el debate sobre la cuestión iraquí, en el Consejo de Seguridad, y con la cumbre atlántica de Praga, de densa y trascendente agenda.
Adaptación a los nuevos retos
La vida es cambio. Nunca ha existido algo que pudiéramos llamar propiamente orden internacional ni ha sido posible establecer un sistema que de forma rígida pudiera preservar la paz. Ante nuevas situaciones ha habido que buscar nuevas respuestas, aunque éstas estuvieran sólidamente fundadas en la experiencia histórica y en principios doctrinales bien conocidos. En la actualidad nos hallamos en un período de cambio acelerado, pero ni la situación es tan distinta ni estamos tan mal preparados para afrontarla como pudiera parecer. Durante estos años los países de la Alianza Atlántica han ido asumiendo las nuevas realidades y se encuentran ante el momento de su adaptación al naciente entorno estratégico:
- Retos políticos Es necesaria la formación de amplios consensos parlamentarios que den estabilidad a las nuevas estrategias y eviten tentaciones electoralistas, como las recientemente vividas en Alemania. La clase política debe asumir su responsabilidad de explicar a la ciudadanía los riesgos a los que nos enfrentamos, para establecer una mayoría amplia que permita afrontar las campañas a las que nos veremos abocados sin riesgo de desvertebración.
- Retos diplomáticos. Las nuevas amenazas tienen un carácter global y desbordan la capacidad de respuesta del estado-nación. Ni siquiera Estados Unidos, con toda su potencia económica y militar, podría lograr una victoria. Sólo mediante la acción conjunta de muchos países, durante un tiempo prolongado y actuando en diversos frentes a la vez se obtendrían resultados importantes. Los españoles hemos solicitado durante años el apoyo internacional para combatir el terrorismo de ETA. Las nuevas amenazas, de mucha mayor dimensión, requerirán de un amplio espectro de apoyos. Las organizaciones existentes tienen un papel que jugar, pero, como los dirigentes norteamericanos han señalado en más de una ocasión, se constituirán alianzas ad hoc en función de las características de cada operación. Las mayores dificultades las encontraremos precisamente en el campo de batalla más importante, el de la inteligencia. La comunidad atlántica tiene que ser capaz de compartir información y de actuar conjuntamente, características ajenas a la forma de actuar tradicional de los servicios de inteligencia de cualquier país.
- Retos jurídicos. Debe subrayarse hasta qué punto el principio de legítima defensa, reconocido en el art. 51 de la Carta de Naciones Unidas, justifica la guerra de anticipación cuando la amenaza es evidente y la disuasión no es efectiva. En el marco de la Alianza Atlántica está en vías de superación el viejo debate sobre las acciones fuera de área. El territorio OTAN no está amenazado por un ejército invasor sino por grupos terroristas o por el empleo de armas de destrucción masiva. Los intereses occidentales están presentes en todo el planeta y pueden ser atacados en cualquier punto de su geografía. La seguridad de la Alianza no reside en la defensa territorial sino en la proyección de fuerza allí donde sus miembros consideren oportuno, en bloque o en parte.
- Retos de seguridad. Los servicios de inteligencia y los cuerpos y fuerzas de seguridad del estado deben asumir las nuevas amenazas y adaptarse a ellas. Sin menoscabo de los objetivos tradicionales, tienen que ser capaces de controlar los movimientos y acciones de terroristas o simpatizantes así como el tránsito de elementos útiles para la construcción de armas de destrucción masiva. En este sentido, la mejora de información sobre grupos terroristas y sus contactos internacionales resulta esencial.
- Retos militares. El combate contra el terrorismo internacional requerirá el despliegue de fuerzas a lejanos puntos del planeta, en misiones de combate desarrolladas en un tiempo breve y con capacidad para mantenerse en el terreno. Para adaptarse a estas misiones Estados Unidos y el Reino Unido han realizado avances importantes, pero no así el resto de los miembros de la Alianza. El gap de capacidades que se hizo evidente en la campaña de Kosovo no ha sido superado con la Iniciativa de Capacidades de Defensa , que se ha saldado con un fracaso. La entrada de siete nuevos miembros agravará este problema, transformando un organismo que ya sólo nominalmente es una alianza militar en un espacio de seguridad. La NATO Response Force, propuesta por Estados Unidos en la cumbre informal de Varsovia, es un último intento de dotar a esta institución de un brazo armado capaz de estar presente en las campañas venideras. Es fundamental dar vida a este proyecto, al mismo tiempo que se trata de contener las tendencias a la renacionalización de las políticas de defensa, condenadas al fracaso. Las exigencias tecnológicas y financieras de la guerra moderna exigen una mayor cooperación internacional. Bien en el marco de la Unión Europea bien a través de colaboraciones bilaterales, los europeos deberán ir abandonando una perspectiva estrictamente nacional en el diseño de sus políticas de armamento.
Conclusiones
El siglo XXI es un tiempo caracterizado por el fenómeno de la globalización. El planeta se ha hecho más pequeño. La información llega en el acto de un punto a otro; las personas pueden viajar y conocer lugares y gentes a un coste aceptable para muchos; los valores permean civilizaciones milenarias; los mercados se hacen interdependientes... En un mundo global una crisis local puede producir efectos en todo el mundo y las amenazas a la seguridad se hacen patentes en cualquier punto del planeta, porque los intereses de Occidente, y de España en particular, están presentes en casi todas partes.
Los europeos tenemos que comprender y asumir las consecuencias del nuevo entorno estratégico y adaptar nuestras políticas de seguridad y defensa a los nuevos retos. El estado-nación no es el instrumento adecuado, por insuficiente. En el marco de la Unión Europea y de la Alianza Atlántica debemos desarrollar iniciativas para dotarnos de una inteligencia, una diplomacia y una Fuerza capaces de defender nuestros intereses en el mundo.