La defensa española frente a las amenazas del siglo XXI

 

 

Se trata ésta de una de las distinciones más utilizadas en análisis en análisis y documentos sobre seguridad de los últimos años. Según esta distinción, una amenaza compartida sería aquella común a los países miembros de la OTAN o de la UE, y que por tanto podría ser afrontada de manera común por estos países. Por el contrario, las amenazas no compartidas serían aquellas propias de cada Estado, derivadas de su posición geográfica, de su historia o de la tradición de su política exterior.

 

Esta distinción, muy utilizada, tiende a perder parte de su significado. En primer lugar porque las amenazas no “son”; más bien son percibidas, y por lo tanto su alcance depende del sujeto que las percibe. Durante décadas la percepción clara y rotunda de un enemigo común, la Unión Soviética, permitió hablar de una amenaza objetiva. Posteriormente, Al Qaeda y los grupos yihadistas capaces de atentar en todo Occidente, han sido también percibidos como una amenaza evidente. Han sido las amenazas que han centrado análisis y documentos en las últimas décadas.

 

Sin embargo, más allá de casos muy concretos, lo cierto es que los países perciben las amenazas de manera muy diferente, tanto para detectarlas como para identificarlas. De hecho, lo que parece caracterizar a los países occidentales hoy es la falta de acuerdo a la hora de definirla. Si la guerra de Afganistán (2001) fue la reacción clara a una amenaza percibida claramente por todos, la guerra de Libia (2011) ejemplifica justo lo contrario: la falta de percepción común de un problema. Las divisiones occidentales sobre las grandes cuestiones actuales –inmigración ilegal, crisis de Ucrania, guerra civil siria- muestran un panorama de fragmentación en la percepción de las amenazas.

 

Eso significa que, salvo sorpresa estratégica, las amenazas compartidas serán cada vez menos, y que cada vez menos se percibirán las amenazas como comunes. No resulta fácil comprender como los países europeos, concentrados endogámicamente en sí mismos y en su crisis de refugiados, podrían compartir una amenaza con Estados Unidos, que tiene su vista puesta más allá del Pacífico. En estas circunstancias, ¿qué papel puede jugar la OTAN?

 

En el caso de España, la falta de percepción de amenazas es un rasgo que caracteriza a las élites políticas nacionales; paradójicamente, esta falta de percepción se suma a la creencia de que la pertenencia a organizaciones internacionales garantiza per se la seguridad, al margen del esfuerzo realizado en inversión militar. Se confía en el carácter compartido de todas las amenazas. Pero de continuar la tendencia aquí descrita, nuestro país tendrá cada vez menos capacidad de contar con los aliados de hoy para posibles crisis de mañana.

 

 

 

 

 

Tras la caída del Muro de Berlín el derrumbe o debilitación de muchos Estados en el Este de Europa supuso la aparición de nuevas amenazas, en forma de grupos terroristas o de crimen organizado surgidos de las antiguas estructuras comunistas. Las teorías sobre los “Estados fallidos” se juntaron después con la capacidad destructiva de Al Qaeda. Los atentados del 11 de septiembre situaron a los grupos terroristas como actores fundamentales de la política de seguridad.

 

Caben no obstante dos preguntas al respecto. La primera tiene que ver con la evolución de este tipo de grupos y sus estructuras: ¿hasta que punto el Estado Islámico, que controla un territorio, que se financia, que recluta, que ofrece servicios públicos, es un actor no-estatal? La experiencia demuestra que combatir contra estos grupos es, al final, menos un asunto de inteligencia o policial que de uso de la fuerza en un sentido más “clásico”: expulsar y ocupar el territorio (Irak y Afganistán) ha sido desde 2001 la forma más efectiva de luchar contra el yihadismo.

 

La segunda cuestión tiene que ver con el papel de los Estados en la formación, financiación y protección de este tipo de actores “no estatales”. La era dorada de Al Qaeda, en los años noventa, fue posible por el hospedaje del gobierno de Afganistán controlado por los talibán. De la misma manera, grupos tan mortíferos como Hezboláh, capaces de desestabilizar el Líbano o de atacar periódicamente a Israel, tienen un claro soporte estatal, cuando no son directamente un instrumento de determinados Estados: ¿cómo no convenir en que la llave para el fin de Hezboláh está en Teheran?

 

Junto a estas amenazas “no estatales”, perviven los actores clásicos, los estados. La pregunta por el papel de éstos en la arena internacional continúa desarrollándose, a propósito de la repetida crisis del Estado Nación. Lo cierto es que no parece que la novedad sea excesiva: los Estados fuertes sobreviven y se adaptan, y son los Estados débiles los que viven en peligro de fragmentación o disolución, con mayor o menor ayuda interna o externa. La cuestión a tener en cuenta aquí es que, desde el ISIS hasta Boko Haram, todos los actores no-estatales pugnan por convertirse en actores estatales, con atribuciones de Estado..

 

En el caso de España, el peligro viene señalado por la evolución interna de dos actores clásicos, los estados marroquí y argelino. Durante los años álgidos de la llamada “primavera árabe”, pocos descartaron la posibilidad de contagio en Argelia y Marruecos con un posible cambio de gobierno de corte islamista que hubiese tensado las relaciones con España. Pero más que éste escenario –que no parece posible descartar del todo- el problema era y sigue siendo el de una radicalización del nacionalismo árabe, especialmente en Marruecos: especialmente con: la reivindicación de Ceuta y Melilla por parte del régimen marroquí, o sus reivindicaciones sobre determinadas aguas consideradas territoriales.

 

El problema viene agravado, en los últimos años, por la carrera armamentística que ambos países, vecinos de España, llevan a cabo en los últimos años. El refuerzo de la fuerza naval tanto por Marruecos como por Argelia hace que, incluso en tiempo de paz, el equilibrio en aguas del Estrecho pueda cambiar, en detrimento de España.

 

 

 

La última distinción que usualmente suele realizarse tiene que ver, no con con los actores o protagonistas o con el alcance más o menos común de la amenaza, sino con el medio material de ella. Según esta distinción, a las amenazas tradicionales –los ejércitos enemigos equipados con armas convencionales- se sumarían aquellas amenazas derivadas de nuevos desarrollos tecnológicos, no siempre relacionados con el ámbito militar: el 11S es de nuevo un paradigma, al que se sumarían métodos variados, que irían desde el uso de bombas sucias a los ciberataques sobre infraestructuras críticas.

 

El factor tecnológico desarrolla aquí un factor mayor, puesto que la transferencia entre el mundo civil y el militar, o el desarrollo de ambos ámbitos por su cuenta permite que las posibilidades sean múltiples.

 

¿Dónde queda la amenaza clásica? En un inmenso salto tecnológico. Desde el punto de vista de la guerra convencional, las capacidades ISTAR (siglas de Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and Reconnaissance) se democratizan entre todos los países, que cada vez mejoran su capcidad par adquirir, procesar, explotar y compartir información en un tiempo que permita ser utilizada en el planeamiento y desarrollo de operaciones militares. La irrupción de Irán o de China como países tecnológicamente desarrollados, con ambición y con aliados por todo el mundo, permite que muchos países, económicamente más atrasados, mejoren estas capacidades. La emergencia de un mercado global de la defensa permite también la transferencia tecnológica más allá de los aliados más cercanos.

 

Por su parte, las amenazas no convencionales evolucionan rápidamente de acuerdo con la técnica. Ahora ésta permite la miniaturización de bombas nucleares para su transporte y uso en atentados terroristas. En otro ámbito, la globalización tecnológica ha permitido que el ciberespacio sea escenario y cambpo de batalla: tanto como lugar desde el que se lanzan ataques contra infraestructuras críticas de otros países, como desde el cual se accede a información industrial o institucional crítica. Y en otro aspecto, el ciberespacio se ha convertido en el campo de batalla donde, en un mundo interconectado y con una opinión pública cada vez más globalizada, se juega el partido de la propaganda.

 

En este caso, la capacitación tecnológica en el ámbito de la Defensa resulta fundamental, y aquí es donde España posee carencias fundamentales. En el caso de España, la inversión en I+D militar resulta escasa (más alla de la invertida en los grandes programas). En términos de guerra convencional, España tiene carencias que cubrir en términos de comunicaciones, mando y control, además de capacidades hoy en día fundamentales de las que nuestro país carece: el caso más conocido, el de los aviones no tripulados, tanto a nivel táctico como a nivel estratégico. De nuevo aquí la confianza española en las capacidades compartidas con nuestros aliados como forma de rehuir la inversión fía todo a los grandes proyectos europeos.

 

 

 

 

 

En estas circunstancias, las amenazas a las que deberá hacer frente España se caracterizan por, en primer lugar, ser cada vez más propias y particulares. Esto tiende a excluir la posibilidad de compartir capacidades con unos aliados cada vez más centrados en sus propias necesidades. Proyectos como el pooling & sharing no terminan de avanzar, por la falta de interés de los países miembros o por su apuesta por iniciativas propias.. Igual ocurre con el transporte estratégico, o con proyectos problemáticos como el Eurocuerpo: conforme las amenazas dejan de percibirse como compartidas, cada país tenderá a satisfacerlas por su cuenta, aunque sea redimensionándolas. España no será una excepción. Esto pasa, necesariamente, por un mayor esfuerzo de inversión, pero ante todo por una mayor priorización.

 

Priorizar en términos de inversión pasa en primer lugar por una adecuada política de defensa, una de las tradicionales carencias españolas. Tradicionalmente, existe en nuestro país un desinterés de las élites políticas y culturales españolas en la definición de objetivos, intereses, instrumentos y medios de la defensa. Para cubrir esta carencia se ha pretendido que sean los militares quienes definan objetivos y necesidades, lo que ha originado una limitación y burocratización de la defensa, haciéndola más rígida y refractaria al cambio. Ser conscientes de esta obligación es una prioridad en un momento en que las organizaciones de seguridad colectiva tienden a tener menos peso.

 

En segundo lugar, tanto si proceden de actores estatales como no-estatales, para-estatales o semi-estatatales, subsiste la necesidad de lograr unas Fuerzas Armadas flexibles, ágiles, con alta movilidad y potencia de fuego. Quizá con despliegues menores en cuanto a número de efectivos, sin permanencia en el tiempo, pero con mayor efectividad. En los próximos años, ni las opiniones públicas occidentales ni los presupuestos de defensa soportarán grandes operaciones y despliegues permanentes en el exterior, lo que es especialmente importante en un caso como España. Las operaciones actuales, de larga duración y con despliegue de tamaño pequeño o mediano, de entrenamiento o de apoyo a otros países, distraen recursos. En estas circunstancias, los 700-800 millones de euros anuales para misiones en el exterior tienen una justificación dudosa. Frente a misiones de larga duración en apoyo de terceros países, sería necesario apostar por cuerpos expedicionarios capaces de desplegarse y replegarse con rapidez, así como con instrumentos de disuasión sólidos ante actores tradicionales.

 

En tercer lugar, lo que sí parece aclararse es el hecho de que la tecnología juega un papel fundamental en la defensa, tanto en términos de amenazas clásicas como nuevas. España en las últimas décadas ha renovado material adaptándose e improvisando en los conflictos que libraba (caso de Irak o Afganistán) con la compra de vehículos o sistemas de protección destinados únicamente a cada misión. Más allá de eso, los grandes programas responden a necesidades a largo plazo, que si bien pueden ser necesarios en algunos casos y han dado un buen resultado –es el caso de los dos helicópteros Tigre enviados para apoyar al repliegue de Qala-i-Now- no solucionan otras carencias.

 

Para España hay dos carencias tecnológicas que sobresalen sobre las demás: las capacidades satelitales y las relativas a los vehículos no tripulados. En ambos casos, la inversión es más necesaria que nunc. Son precisamente las capacidades con una mayor capacidad de uso conjunto por parte de los tres ejércitos, y las de mayor alcance estratégico, en relación con cualquiera de las amenazas antes citadas, clásicas, nuevas, estatales o no estatales.

 

A cambio, nuestro país ha dado pasos importantes en términos de Ciberguerra, con la creación del Mando de Ciberdefensa. Sin embargo, quedan por dilucidar algunas cuestiones. En primer lugar, la coordinación de este instrumento de la Defensa con otros organisos de ciberseguridad nacionales, como los del CNI y las FCSE. En segundo lugar, la coordinación, e incluso la composición de este tipo de organismos, en relación con el mundo civil: empresas, universidades, centros tecnológicos son hoy el gran vivero de expertos en ciberseguridad: ¿hasta que punto podría un mando de Ciberdefensa prescindir de todos ellos?

 

 

 

 

Las Fuerzas Armadas españolas son actualmente producto de los años noventa, tanto en términos de material como de entrenamiento, adiestramiento o estructura. Las guerras de última generación, en Irak y sobre todo en Afganistán, han supuesto valiosas enseñanzas, pero queda pendiente una revisión a fondo de la defensa, del tipo realizado en el año 2003 con la Revisión Estratégica de la Defensa, que incorpore las experiencias de la última década. En todo caso, hay algunas cuestiones que sería necesario discutir, y que a modo de sugerencia se citan a continución.

 

 

En primer lugar, está la cuestión de si las Fuerzas Armadas españolas son excesivamente numerosas para las misiones que realizan, tanto las actuales como las previsibles. La cifra actual, alrededor de 120.000 militares (43.000 oficiales y 77.000 tropa y marinería) parece excesivamente alta, y supone un gasto excesivo en materia de personal, que en el año 2016 llegará al 77%. Las consideraciones efectuadas por el Estado Mayor de la Defensa sobre la Fuerza Conjunta permiten entrever la posibilidad de un menor número de efectivos. Pese a que la transición hacia unas Fuerzas Armadas menores no puede realizarse en poco tiempo, sí es un aspecto que habría que abordar.

 

En segundo lugar, la Defensa española es excesivamente “pesada” en su estructura. Desde el punto de vista de la organización y despliegue, pese a los avances realizados, sigue habiendo un déficit, tanto en el uso conjunto de infraestructuras, como en capacidades compartidas entre los tres ejércitos. En los últimos años se han dado pasos importantes reforzando el papel del EMAD, pero lo cierto es que siguen existiendo demasiadas redundancias que suponen una burocracia mayor. Desde el punto de vista de la toma de decisiones, los mecanisos de información, toma de decisiones y control por parte del Ministro de Defensa o del Presidente del Gobierno son excesivamente lentos y dificultosos: la necesidad de contar con un instrumento ágil y flexible implica también acomodar las Fuerzas Armadas a las necesidades de un gobierno del siglo XXI.

 

En cuarto lugar, la falta de presupuesto, el desequilibrio existente y la falta de una gestión más profesional y homogénea, impiden la adecuada renovación de material, especialmente el que tiene un alto componente tecnológico. En el ámbito de capacidades ISTAR, España depende en exceso de otros países, o tiene carencias graves. El aumento del presupuesto de defensa corre paralelo a otras dos necesidades: la de fortalecer el modelo de Agencia de Adquisiciones que profesionalice el proceso; y la de buscar formulas de mejora de la gestión, tanto presupuestaria como de programas. En los últimos años se han dado pasos decisivos en estos ámbitos, pero queda aún bastante por hacer.

 

En quinto lugar, España participa en excesivas misiones en el exterior, algunas de escaso interés para nuestro país. El caso de UNIFIL en Líbano, o de Atalanta son las de mayor importancia, pero son perfectamente prescindibles para nuestro país. Otro tanto ocurre con múltiples misiones establecidas con unos pocos hombres alrededor del globo. La priorización comienza por aquellas misiones e intervenciones realmente necesarias para nuestro país.

 

Por último, la falta de política de defensa en España hace que la estructura y el mecanismo de toma de decisiones sean rígidos y poco flexibles. Las Fuerzas Armadas son un instrumento para la política exterior, y deben responder ágil y flexiblemente a sus requerimientos. Eso implica la necesidad de que tanto el Presidente del Gobierno como el Ministro posean los instrumentos necesarios para dirigir, ordenar, estar informados y fiscalizar la defensa. La revisión de la estructura político-militar es también una labor necesaria para lograr que la Defensa se adecúe a las necesidades del siglo XXI.